在扶持地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，近幾年的一個明顯趨勢是：政府產(chǎn)業(yè)引導基金作用越來越大，全國各地產(chǎn)業(yè)引導基金數(shù)量也越來越多，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到的撬動效應越來越明顯。為了幫助大家更進一步認識產(chǎn)業(yè)引導基金的操作模式，中匯金超選取此文以優(yōu)質案例形式對全國產(chǎn)業(yè)引導基金進行了介紹。
所謂政府產(chǎn)業(yè)引導基金，是指由政府出資,并吸引有關金融、投資機構和社會資本聯(lián)合設立，交由專業(yè)投資管理機構進行管理，帶有扶持特定階段、行業(yè)、區(qū)域目標的引導性投資基金;它是國家和地方政府為了引導新興行業(yè)和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展而設立的，按照“政府引導、市場運作、防范風險、滾動發(fā)展”的原則運行的產(chǎn)業(yè)融資平臺。
一、政府產(chǎn)業(yè)引導基金的產(chǎn)生背景
近年來，各地區(qū)和各部門在發(fā)展經(jīng)濟過程中，經(jīng)常把在稅收、非稅收入和財政支出等方面實施優(yōu)惠政策作為招商引資的主要手段和重要砝碼，這在一定程度上促進了投資增長和產(chǎn)業(yè)聚集，對推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了積極效應。但是一些非理性稅收優(yōu)惠政策的實施卻擾亂了市場秩序，影響了國家宏觀調控政策效果，產(chǎn)生了一定的負面影響，比如在稅收方面，地方政府為了引進項目和資金，可能給予投資商一些稅收返還的優(yōu)惠，但稅收本身具有調控經(jīng)濟的職能，地方政府的優(yōu)惠政策往往使國家的宏觀經(jīng)濟調控效果大打折扣。
此外，長期以來，我國財政資金尚未建立市場化、專業(yè)化、規(guī)范化的運營模式，各級財政用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項資金主要以無償補助、貼息為主，資金使用效率和效果有待提升。傳統(tǒng)的補貼模式多以“小、散、多”為主，存在著補貼隨意性強、重點企業(yè)難以獲得足夠資金等問題，補貼效果較差。同時，補貼資金由不同政府部門掌握，容易滋生權力尋租和腐敗問題。
為發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，國務院發(fā)布了《關于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(國發(fā)〔2014〕62號)，規(guī)定未經(jīng)國務院批準，各地區(qū)、各部門不得對企業(yè)承諾財政優(yōu)惠政策，并要求各地區(qū)、各部門開展專項清理，排查本地區(qū)、本部門制定出臺的稅收等優(yōu)惠政策。這意味著國家不允許地方政府通過補貼、稅收優(yōu)惠等方式來直接扶持企業(yè)投資，而地方政府則可以順應政策形勢，轉變發(fā)展思維，通過引導基金等間接投資方式來引導更多社會資本參與市場化建設，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，進而發(fā)揮政府財政資金“四兩撥千斤”的作用。尤其是在經(jīng)濟新常態(tài)下，產(chǎn)業(yè)引導基金作為“政府引導”與“市場運作”相結合的新型運作方式，通過政府財政資金的杠桿作用來放大社會投資資金使用效果，助力產(chǎn)業(yè)升級轉型，日益成為各地政府和市場機構的關注焦點，被社會各界廣泛寄予厚望。
二、政府產(chǎn)業(yè)引導基金的運作模式
產(chǎn)業(yè)引導基金在我國的出現(xiàn)，基于借鑒國外政府扶持股權投資的行業(yè)實踐與成熟經(jīng)驗，作為政府參與創(chuàng)業(yè)風險投資的重要手段，產(chǎn)業(yè)引導基金以“母基金”的方式運作(FOFs)。我國產(chǎn)業(yè)引導基金的政策導向性決定了其具有中國特色的運作模式，具體模式包括：
(一)產(chǎn)業(yè)引導資金的來源模式
引導基金的資金來源主要為：支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財政性專項資金;引導基金的投資收益與擔保收益;閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收入;企業(yè)或社會的資金等。目前，我國的政府產(chǎn)業(yè)引導基金資金來源主要有兩種：地方政府通過財政出資獨立完成和政府與社會聯(lián)合出資設立。絕大多數(shù)已經(jīng)設立的產(chǎn)業(yè)引導基金資金均來源于政府出資。
(二)產(chǎn)業(yè)引導基金的管理模式
對于產(chǎn)業(yè)引導基金的管理運作，地方政府一般會成立引導基金管理委員會作為基金的最高投資決策機構，行使產(chǎn)業(yè)引導基金決策和管理職責，管理委員會一般不直接參與引導基金的日常運作，其主要是由地方政府及相關職能部門的負責人組成;各地引導基金管理委員會的成員構成、職務分配等均有區(qū)別，其權利重心也不盡相同，發(fā)改、經(jīng)信、科技、財政等職能部門在不同的引導基金中會扮演不同角色，并對引導基金的投資決策及管理模式等產(chǎn)生影響?？傮w來看，引導基金的管理主要歸口發(fā)改和科技部門兩大系統(tǒng)，前者主要導向是推動本地創(chuàng)投業(yè)發(fā)展，后者則主要致力于推動中小科技企業(yè)融資。
對于日常管理及投資運作，各地引導基金的管理模式也有很大差別：有的會新設引導基金管理機構，或以公司制設立并對其自行管理，有的則委托相關事業(yè)單位或外部機構管理。目前，引導基金的管理方式主要有以下幾種：
一是成立獨立的事業(yè)法人主體作為基金的管理機構。比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導基金，專門成立了深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理委員會辦公室(市創(chuàng)投辦)，負責引導基金的日常管理工作。
二是委托地方國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或政府投資平臺公司負責引導基金的管理運作。比如石景山區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金是以石景山區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為受托管理機構，負責引導基金的運作。
三是委托地方國有創(chuàng)投企業(yè)負責產(chǎn)業(yè)引導基金管理運作。比如上海市創(chuàng)業(yè)投資引導基金由上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司作為管理機構。
四是成立引導基金管理公司或者由公司制引導基金自行管理。前者如北京股權投資發(fā)展基金管理有限公司、浙江省創(chuàng)業(yè)風險投資引導基金管理有限公司，此類公司并非引導基金的出資主體，而僅作為受托機構負責基金管理運作;后者如上海浦東科技投資有限公司、成都銀科創(chuàng)業(yè)投資有限公司等，由公司內(nèi)部團隊負責基金管理運作，內(nèi)部治理按照《公司法》執(zhí)行。
五是委托外部專業(yè)管理機構負責引導基金管理。比如上海楊浦區(qū)人民政府引導基金委托美國硅谷銀行，金山區(qū)、閔行區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金委托盛世投資，紹興市創(chuàng)業(yè)投資引導基金委托凱泰基金等。
在基金管理費方面，對于引導基金管理機構來說，一般會得到2%左右的固定管理費。由于多數(shù)產(chǎn)業(yè)引導基金出于政策導向，主要以帶動社會資本參與創(chuàng)業(yè)投資為主要目的，并無營利要求，因此管理機構獲得業(yè)績分成的情況并不常見。少數(shù)引導基金為鼓勵基金投向本地，會設置一些獎勵機制，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)定，按照市場通行規(guī)則，在各出資人收回對子基金實繳出資的前提下，將子基金投資凈收益的20%獎勵子基金管理機構，其余80%部分由各出資人按照出資比例進行分配.
(三)產(chǎn)業(yè)引導基金的投資方式
產(chǎn)業(yè)引導基金應按照“政府引導、市場運作，科學決策、防范風險”的原則進行投資運作，其扶持對象主要是按照《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》規(guī)定程序備案的在中國境內(nèi)設立的各類創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，引導基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務。目前來說，我國引導基金的主要運作模式有參股、跟進投資、風險補助、融資擔保及投資保障等。
三、政府產(chǎn)業(yè)引導基金的設立意義
(一)引導社會資金集聚，形成資本供給效應
引導基金的設立能夠有效地改善企業(yè)資本的供給，解決企業(yè)投資的資金來源問題。企業(yè)投資的投資期長、風險大、流動性差，不像股票等證券投資可以迅速變現(xiàn)、流動性好，民間資本偏好于證券市場，而創(chuàng)業(yè)投資等股權投資整體資金供給不足，完全依靠市場機制無法有效解決資本供給不足問題。因此，政府設立引導基金，通過政府信用，吸引保險資金、社保資金等機構投資者的資金以及民間資本、國外資本等社會資金聚集，形成資本供給進入投資領域，這為企業(yè)投資提供了一個很好的資金來源渠道。
(二)優(yōu)化資金配置方向，落實國家產(chǎn)業(yè)政策
政府引導基金的投資對象是以創(chuàng)新型企業(yè)為主體，從而起到引導和帶動社會資本對高科技創(chuàng)新企業(yè)的投資。目前，我國創(chuàng)業(yè)投資者偏好于投資期短見效快的IT類、教育、餐飲等領域項目，而對于成長期較長的生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等領域項目投資偏少，這與國家科技發(fā)展規(guī)劃所鼓勵的方向不協(xié)調，創(chuàng)業(yè)投資不能有效地發(fā)揮其對產(chǎn)業(yè)調整和發(fā)展的促進作用。通過設立政府引導基金，以政府信用吸引社會資金，可以改善和調整社會資金配置，引導資金流向生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、新能源與新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領域，培育出一批以市場為導向、以自主研發(fā)為動力的創(chuàng)新型企業(yè)，有利于產(chǎn)業(yè)結構的調整升級。
(三)引導資金投資方向，扶持創(chuàng)新中小企業(yè)
政府引導基金有一個較強的政策導向——扶植極具創(chuàng)新能力的中小企業(yè)。目前，國內(nèi)很多創(chuàng)業(yè)投資機構及海外基金均出現(xiàn)投資企業(yè)階段不均衡的特點，多傾向于投資中后期的項目，特別是已經(jīng)能看到上市前景(Pre-IPO)的企業(yè)更是如此。而處于種子期與初創(chuàng)期的企業(yè)具有很高的風險，正處于生死存亡的關鍵時刻，但卻很難吸引到資金的投入。創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)存在融資困難，而中后期企業(yè)資金供給相對過剩。通過設立政府引導基金，引導社會資金投資處于初創(chuàng)期的企業(yè)，從而可以培養(yǎng)一批極具創(chuàng)新能力、市場前景好的初創(chuàng)期企業(yè)快速成長，為商業(yè)化創(chuàng)業(yè)投資機構進一步投資規(guī)避一定的風險，引導其后續(xù)投資，用“接力棒”方式將企業(yè)做強做大，最終實現(xiàn)政府目標的創(chuàng)業(yè)投資機構和商業(yè)化的創(chuàng)業(yè)投資機構共同發(fā)展，建立起政府資金和商業(yè)資金相互促進、相互依賴的創(chuàng)業(yè)投資體系。
(四)引導資金區(qū)域流向，協(xié)調區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展
市場機制的作用會擴大地區(qū)間的創(chuàng)業(yè)投資資源不平衡現(xiàn)象，經(jīng)濟條件優(yōu)越，發(fā)展條件越好的東部地區(qū)，越容易獲得創(chuàng)投資本;而經(jīng)濟條件惡劣，發(fā)展越落后的中西部地區(qū)，越難獲得創(chuàng)投資本。創(chuàng)業(yè)投資資本分布的不平衡進一步擴大了區(qū)域經(jīng)濟之間的差距。通過設立政府引導基金，引導社會資金投資于中西部地區(qū)，爭取更多的中西部投資項目，有利于緩解區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，對促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展具有重要的推動作用。
總之，各地政府尤其是縣級政府產(chǎn)業(yè)引導基金的設立，將吸引更多的社會資本進入創(chuàng)業(yè)投資及新興產(chǎn)業(yè)，也必然會帶動和提升政府對產(chǎn)業(yè)引導基金支持的力度，這種乘數(shù)效應對發(fā)展地方經(jīng)濟和促進招商引資都具有十分重要的意義，其實際效果也值得我們報以期待。
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